Lei nº 11.494/07

A regulamentação do FUNDEB pela lei n.º 11.494/07 

O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB – veio substituir o antigo FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério, posto que, este último, criado em 1996, tinha o prazo de vigência de 10 anos. 
O antigo FUNDEF, criado pela Emenda Constitucional n° 14/1996 e regulamentado pela lei 
n° 9.424/1996, a despeito da ampliação do acesso ao ensino fundamental por ele provocada, havia sido concebido já com uma falha em seu projeto inicial. Este fundo previra apenas, como seu próprio nome já explicita, recursos para o ensino fundamental, esquecendo das demais etapas da educação básica: educação infantil (creche e pré-escola) e ensino médio. Outro problema do FUNDEF aconteceu em seu processo de regulamentação, quando o então presidente impôs veto (nunca apreciado pelo Congresso Nacional) ao financiamento da modalidade educação de jovens e adultos no ensino fundamental. Assim, durante a sua vigência, o FUNDEF destinava-se unicamente às crianças de 7 a 14 anos.
O FUNDEB foi formulado com uma proposta mais abrangente, expressa no art.2° da lei n° 
11.494/2007, com duas características: destina-se ao financiamento de toda a “educação básica pública” e, pelo menos em princípio, considera todos os “trabalhadores em educação”, não somente os docentes, incluindo, então, todos aqueles que atuam no espaço escolar, dando suporte administrativo, operacional e pedagógico às atividades finalísticas, ou ainda trabalhando na manutenção, conservação e preparo de alimentação. No entanto, como veremos na próxima edição esta segunda característica não foi adequadamente regulamentada no texto da nova lei, necessitando ser tratada em norma específica. 
A Emenda Constitucional n.º 53, de 19 de dezembro de 2006, instituidora do FUNDEB, foi 
inicialmente regulamentada pela medida provisória n.º 339, de 28 de dezembro de 2006, sob a justificativa de que não haveria tempo para o trâmite de um projeto de lei no Congresso Nacional. 
Conforme norma constitucional, as medidas provisórias têm vigência por 60 dias, podendo esse prazo ser prorrogado uma única vez, totalizando, assim, 120 dias de eficácia. O governo, portanto, teria o prazo máximo de 4 meses para substituir a forma precária pela a qual o FUNDEB havia sido regulamentado, devendo publicar lei que o regulamentasse até o final do mês de abril. Isso ocorreu com dois meses de atraso, pela lei n.º 11.494, de 20 de junho de 2007. A despeito desse fato, essa regulamentação representa uma vitória da sociedade civil organizada, já que esta logrou participar ativamente de todo o projeto de conversão da MP em lei. Através de sua atuação junto ao Congresso e do debate público, foi possível promover modificação, exclusão e inclusão de artigos na lei, fato, esse, objeto de estudo deste texto. 
1) Principais alterações da regulamentação do FUNDEB: da medida provisória à lei
A lei n.º 11.494/07 é a responsável pela regulamentação do FUNDEB. Em relação à sua sucessora nesse serviço, a medida provisória n.º 339/06, a lei trouxe dezenas de modificações. Muitas delas são apenas de ordem estrutural e formal, não cabendo demonstrá-las aqui neste espaço. Assim, focamos nas modificações mais simbólicas e pertinentes em relação ao texto original da medida provisória. Além disso, do texto que deviria ser publicado, o Presidente da República, utilizando-se de suas competências constitucionais, vetou alguns artigos da lei que, seguindo o mesmo critério supra, comentaremos a seguir. 
1.1) Modificações mais relevantes 
Uma das importantes modificações trazidas pela lei em relação à MP foi a solidificação de alguns princípios e normas expressos na Constituição Federal e no corpo de outras lei ordinárias, explicitando determinadas garantias que os aplicadores da lei, considerando a peculiaridade do exercício da política brasileira, poderiam omitir ou negar aplicação. Entre elas podemos destacar a inclusão do parágrafo único e seus incisos no artigo 1º da lei. Diz o parágrafo: 
“Parágrafo único. A instituição dos Fundos previstos no caput deste artigo e a aplicação de seus recursos não isentam os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 
da obrigatoriedade da aplicação na manutenção e no desenvolvimento do ensino, na
forma prevista no art. 212 da Constituição Federal e no inciso VI do caput e parágrafo
único do art. 10 e no inciso I do caput do art. 11 da Lei n. º 9.394, de 20 de dezembro de
1996, de:
I – pelo menos 5% (cinco por cento) do montante dos impostos e transferências que
compõem a cesta de recursos do FUNDEB, a que se referem os incisos I a IX do caput e
o § 1º do art. 3º desta Lei, de modo que os recursos previsto no art. 3º desta Lei
somados aos referidos neste inciso garantam a aplicação do mínimo de 25% (vinte e
cinco por cento) desses impostos e transferências em favor da manutenção e
desenvolvimento do ensino; II – pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) dos demais impostos e transferências.”
Importante observar que a inclusão do parágrafo único e seus incisos no art. 1º da lei impede uma possível interpretação dos agentes políticos dos Estados, Distrito Federal e Municípios no sentido de compensarem os recursos próprios do FUNDEB com sua obrigação de aplicar não menos de 25% da receita resultante de impostos, junto com a receita proveniente das transferências de impostos que a União faz em favor dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e que os Estados fazem em favor dos Municípios, na manutenção e desenvolvimento do ensino, conforme previsão do artigo 212 da Constituição e segundo os critérios dos arts. 70 e 71 da lei n° 9.394/1996. 
Outra importante modificação foi a inclusão do § 3º no artigo 6º da lei: 
“Art. 6º. A complementação da União será de, no mínimo, 10% (dez por cento) do total dos recursos a que se refere o inciso II do caput do art. 60 do ADCT. (...) 
§ 3º O não-cumprimento do disposto no caput deste artigo importará em crime de 
responsabilidade da autoridade competente.” 
Mesmo sem a inclusão desse parágrafo, o ente político que não cumprisse o artigo 6º dessa lei incorreria em crime de responsabilidade regido pela lei complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, a chamada “Lei de Responsabilidade Fiscal”. Contudo, a inclusão desse parágrafo justifica-se visto o enorme descaso histórico que nossas autoridades públicas demonstram com as verbas referentes à manutenção e desenvolvimento do ensino. Esse mandamento explícito no corpo da lei tem forte poder inibidor frente a uma futura tentativa de espoliação das verbas da educação. 
Um outro acréscimo importante nesse artigo foi a inclusão da expressão “no mínimo” antes de “10% (dez por cento)”. Nesse mesmo sentido encontramos as modificações do artigo 4º e do parágrafo 3º do artigo 31. Observem a redação original da medida provisória e as respectivas modificações. 
Era assim: 
“Art. 4º A União complementará os recursos dos Fundos sempre que, em cada Estado e 
no Distrito Federal, e valor por aluno não alcançar o mínimo definido nacionalmente,
fixado de forma a que a complementação da União não ultrapasse os valores previstos
no art. 6º e no § 3º do art. 31, conforme as fórmulas de cálculo previstas no Anexo a esta Medida Provisória.” Ficou assim: Art. 4º A União complementará os recursos dos Fundos sempre que, no âmbito de cada 
Estado e no Distrito Federal, o valor médio ponderado por aluno, calculado na forma do Anexo desta Lei, não alcançar o mínimo definido nacionalmente, fixado de a que a
complementação da União não seja inferior aos valores previstos no inciso VII do caput do art. 60 do ADCT.” 
Era assim:
Art. 31 Os Fundos serão implantados progressivamente nos primeiros três anos de
vigência, conforme o disposto neste artigo. (...)
§ 3º A complementação da União será de:
I – R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no primeiro ano de vigência dos
Fundos;
II – R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no segundo ano de vigência dos
Fundos; e
III – R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no terceiro
ano de vigência dos Fundos.
Ficou assim:
Art. 31 Os Fundos serão implantados progressivamente nos primeiros três anos de
vigência, conforme o disposto neste artigo. (...)
§ 3º A complementação da União será de, no mínimo:
I – R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais), no 1º (primeiro) ano de vigência dos
Fundos;
II – R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais), no 2º (segundo) ano de vigência dos
Fundos; e III – R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e quinhentos milhões de reais), no 3º
(terceiro) ano de vigência dos Fundos.” (grifo nosso).
Esse é um bom exemplo de como, na redação das leis, uma pequena expressão tem potencial de grande impacto.
A medida provisória n.º339 invertia o sentido da complementação de União. O inciso VII da nova redação do artigo 60 do ADCT estabelece um valor mínimo para esta complementação e, não, um valor máximo. Isso porque, além da obrigação de cumprimento de tais valores mínimos, há ainda obrigação de compatibilizar o financiamento com a garantia de um padrão mínimo de qualidade do ensino (artigo 60, § 1º, do ADCT), a ser assegurado pela União, nos termos da Constituição, art. 
211, § 1º, sendo necessário atingir, portanto, valores superiores ao mínimo assegurado. 
Tal inclusão deu-se pela intensa pressão da sociedade civil organizada, sob a Coordenação da Campanha Nacional pelo Direito à Educação, da qual toma parte a Ação Educativa. A redação proposta pelo governo, desconsiderando as graves precariedades presentes em nosso sistema de ensino, estabelecia um verdadeiro “teto” ao financiamento da educação básica via FUNDEB, o que, caso aprovado, seria flagrantemente inconstitucional. Assim, a modificação no texto legal garante, juridicamente, a possibilidade de seguirmos avançando em termos de financiamento. 
Outro exemplo da pressão social exercida através das organizações não-governamentais foi a inclusão do parágrafo 1º ao artigo 29: 
“Art. 29 A defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e 
individuais indisponíveis, relacionada ao pleno cumprimento desta Lei, compete ao 
Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios e ao Ministério Público Federal, especialmente quanto às transferências de recursos federais. 
§ 1º A legitimidade do Ministério Público prevista no caput deste artigo não exclui a de 
terceiros para a propositura de ações a que se referem o inciso LXXIII do caput do art. 5º e o § 1º do art. 129 da Constituição Federal, sendo-lhes assegurado o acesso gratuito dos documentos mencionados nos arts. 25 e 27 desta Lei.” 
Os dispositivos da Constituição Federal se referem a duas modalidades de ações constitucionais para a defesa de direitos fundamentais: a Ação Popular (art.5°, LXXIII), que pode ser proposta por qualquer cidadão, e a Ação Civil Pública (art.129, §1º), que pode ser proposta por entidades civis. Estes dispositivos agora aparecem expressos na lei como o intuito de conscientizar o cidadão e a sociedade civil organizada de que são, também, co-responsáveis pela fiscalização a ser exercida sobre o poder público e que, através dos mecanismos jurídicos adequados, podem, a exemplo do Ministério Público, pleitear a defesa do direito à educação, sendo-lhes assegurado o acesso aos documentos públicos de prestação de contas. 
Por fim, cumpre observar a significativa melhora realizada nos critérios de composição dos 
conselhos de fiscalização previstos no artigo 24 da lei. Houve o aumento no número mínimo de membros das comissões estaduais e municipais de 11 para 12 e de 8 para 9, respectivamente. O membro do Conselho Municipal de Educação, quando houver, e o membro do Conselho Tutelar que irão participar do conselho de fiscalização municipal serão indicados por seus pares. Fica estipulado o período de 2 anos, permitida uma recondução, para membro do conselho. O princípio da publicidade dos atos administrativos fica condecorado com norma expressa inferindo a ampla publicidade que deve ser dado aos registros contábeis dos Fundos, inclusive por meio eletrônico. 
Ganham poderes expressos os membros dos conselhos de requisitar ao Poder Executivo cópia referente a quaisquer documentos que entendam necessário para a realização do desempenho de suas funções, conforme, agora, previsto nas alíneas do inciso III do artigo 25. Poderá, também, o membro do conselho fiscalizador realizar visitas e inspetorias in loco (no próprio lugar) para verificar o desenvolvimento regular de obras e serviços efetuados nas instituições escolares com recursos do Fundo, a adequação do serviço de transporte escolar e a utilização em benefício do sistema de ensino de bens adquiridos com recursos do Fundo. 
Além disso, a lei abre a possibilidade que os “conselhos do FUNDEB” sejam integrados, enquanto câmaras específicas, aos Conselhos Municipais de Educação, permitindo, assim, a concentração de esforços na regulamentação e fiscalização de todas as políticas educacionais locais. 
1.2) Veto ao texto da lei 
O Presidente da República, quando do momento de sancionar determinado projeto de lei, pelo § 1º do artigo 66 da Constituição Federal, tem o poder de vetar, total ou parcialmente, este projeto. 
Destarte, assim o fez nosso Presidente. A maioria dos vetos realizados a dispositivos da lei
 n° 11.494 referiam-se a problemas de ordem formal em seu texto, não sendo de interesse observar tais manifestações. Apesar de não influenciar em nada os valores destinados ao FUNDB, o veto da norma contida no artigo 42 da lei recebeu atenção da mídia, merecendo, também, nossa observação devido ao montante do valor envolvido, especificamente no que concerne ao refinanciamento das dívidas dos Estados com o governo federal. 
Assim dispunha o que seria o artigo 42: 
“Art. 42 O caput do art. 5º da Lei n.º 10.195, de 14 de fevereiro de 2001, passa a vigorar com a seguinte redação: 
‘Art. 5º Para os fins previstos nas Leis n.º 9.496, de 11 de setembro de 1997, e 8.727, de 
5 de novembro de 1993, na Medida Provisória n.º 2.118-26, de 27 de dezembro de 2000, 
e no art. 4º desta Lei, o cálculo da RLR excluirá da receita realizada a totalidade dos recursos aportados ao FUNDEB e ao FUNDEF.’ ” 
Foi dado grande destaque ao tema já que o mesmo era a grande reivindicação dos governadores em discussão sobre o FUNDEB, posto que, tal aprovação, ocasionaria a diminuição do montante a ser pago, em termos de dívida interna, pelos Estados à União. Segundo as razões do veto: 
“Com a alteração do dispositivo o Tesouro Nacional deixaria de receber montantes anuais de R$ 291 milhões em 2007, R$ 626 milhões em 2008 e R$ 1.037 milhões em 2009. Essa evolução se explica pela elevação gradual dos percentuais aplicados sobre as bases do FUNDEB. Para se avaliar a magnitude dos montantes envolvidos, o impacto da exclusão plena, a partir de 2009, equivale a 8% dos recursos recebidos pelo Tesouro Nacional em 2006, relativos ao refinanciamento ao amparo da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997.(...) 
Cabe ainda destacar que a medida beneficia apenas aqueles Estados de maior endividamento, que usufruem do limite de comprometimento no pagamento do serviço 
da dívida refinanciada junto à União, pela conseqüente redução da base de cálculo da 
RLR. Contudo, como a RLR também é o denominador na relação com a dívida financeira total de que trata o inciso I do art. 2º da Lei nº 9.496, de 1997, sua redução é prejudicial aos Estados de menor endividamento (com relação D/RLR menor que um), na medida em que diminui a margem para eventual inclusão de operação de crédito no Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal de que trata o § 3º do art. 1º da citada Lei.
"Muitas outras modificações foram realizadas no texto final da lei do FUNDEB que aqui não foram mencionadas. Como dissemos antes, focamo-nos àquelas que tiveram mais relevância estrutural na lei e que advieram da luta da sociedade civil organizada. O importante nesse momento é que todos aqueles que trabalham para a implementação de maiores garantias ao direito à educação debrucem-se sobre a lei com o olhar perscrutador de um auditor e procurem, através de sua própria atividade ou buscando auxílio de ONGs e do próprio Ministério Público, fiscalizar o poder público para a correta aplicação da lei n.º 11.494/07. 
Na próxima edição seguiremos esse desafio, apontando quais as lacunas que persistiram, de modo a apoiar a agenda política dos embates futuros.